UNA (HUMILDE) APROXIMACIÓN A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA I

Los cambios en los grandes paradigmas: para entender el funcionamiento de la administración pública.

Partimos de unos orígenes en el ámbito de la administración; unos orígenes que vienenmarcados por lo que se conoce como la administración pública tradicional; la administración pública de corte burocrático, herencia de la época de sociólogo alemá Max Weber, conocido como el padre de la administración legal racional. También sabemos que en los años ochenta se produjo un cierto tipo sw revolución gerencial en el ámbito de la administración pública, que dió lugar a lo que algunos han denominado como el Paradigma de la Nueva Gestión Pública. Y en tercer lugar, de forma más reciente, ya entrando en el siglo 21, algunos autores y algunos prácticos incluso de la propia gestión pública están empezando a hablar de un modelo de administración pública relacional o deliberativa. Estos son los tres grandes paradigmas que se encuentran en el debate sobre el funcionamiento de la administración pública. Pero sería práctico que antes, de forma breve, hagamos un breve repaso de estos tres paradigmas.

Decíamos que, en primer lugar partimos de unos orígenes, que es lo que llamamos laAdministración Pública Tradicional. La administración pública de corte de mediano, de corte burocrático, y que tiene unos orígenes que datan de hace algo más de un siglo, y en los cuales podemos identificar dos grandes objetivos iniciales. En primer lugar la administración pública burocrática tradicional estaba pensada para maximizar la eficiencia en la prestación de un conjunto de servicios públicos. Hasta aquel momento todas la administraciones pre burocráticas eran administraciones muy poco profesionales, con déficit de capacitación en los empleados públicos, con formas organizativas muy provisionales. Y el resultado era que aquello que hacían, los servicios que prestaban a los ciudadanos eran poco eficientes. Tanto que la primera idea sensata de Max Weber es intentar maximizar la eficiencia en la prestación de estos servicios. El segundo gran objetivo de esta administración pública tradicional era garantizar la equidad del trato a todos los ciudadanos Otra vez, la administración de carácter preburocrático, la que se encuentra en sus análisis de Max Weber, era una administración que trataba de forma discrecional a las personas a las que ofrecía sus actividades o sus servicios. Es decir, si se era una persona con un determinado status económico y social, podía ser tratado de forma preferente o deferente por parte de la administración; mientras que si el status socio-económico era más bajo podía ser tratado con menor deferencia. Lo que Max Weber propone es crear una administración que garantice, que asegure que todas las personas, todos los ciudadanos, van a ser tratados por la administración de la misma manera.

Por lo tanto encontramos el segundo objetivo: garantías de igualdad en el trato a los a los ciudadanos. Los objetivos parecen sensatos ,pero en lo que deberíamos centrarnos es, en qué es lo que nos propone la administración burocrática para alcanzarlos. Para alcanzar el objetivo de maximizar la eficiencia lo que se propone, de forma muy sintética en el modelo de la administración tradicional, es lo que llamamos Racionalidad Formal. ¿Qué significa? Pues que para garantizar que siempre se harán las cosas de la forma más eficiente posible, en primer lugar lo que se hace es pedir a un experto (aquel que está dotado de la razón), que nos diga cuál es la mejor forma de realiza aquella prestación.

En segundo lugar, una vez que el experto nos ha dicho cuál es la mejor forma de operar, esto lo convertimos en procedimiento administrativo. Racionalidad y Formal. El adjetivo formal significa que convertimos la racionalidad en un procedimiento administrativo.

Posiblemente,lo más interesante es que obliga a ser siempre eficientes, porque hay unprocedimiento que debemos seguir. Si lo seguimos somos eficientes. El procedimiento administrativo sería a la administración pública lo mismo que la Cadena de Montaje era a laOrganización Científica del Trabajo. La Cadena de Montaje era aquello que aseguraba que el producto siempre se hacían de la mejor manera posible, el procedimiento administrativo (esa organización pública) es la garantía de que siempre se harán las cosas de la mejor forma posible. Y en relación a las garantías de igualdad,¿cómo se consiguen?. Pues a través de un procesode despersonalización: despersonalizando el trato con los ciudadanos. Dicho de una forma más directa: despersonalizar significa que a la administración no le interesa saber con quién está tratando, porque al no saber con quién está tratando impide cualquier factor discrecional. Expresado en una forma, si se quiere de una forma más intuitiva: la administración no quiere mirar a los ojos de los ciudadanos, no quiere saber quiénes son, porque cuando sabe quiénes son, cuál es su status, cuánto dinero tienen, o a qué partido votan, puede acabar tratándolos de una forma o de otra. Por lo tanto, se trataba de convertir al ciudadano en un número, un número de un expediente, por lo que se asegura, en principio, una igualdad de trato. Con estas dos características la administración pública tradicional consigue garantizar la eficiencia y la igualdad. Pero también hay decir que, inevitablemente, esto tiene un cierto precio . Y es partir de los años 70, 80 ( en Europa, porque en España, no será hasta bien entrada la década de los ochenta) cuando se empieza a percibir que ese precio puede ser excesivo: maximizar la eficiencia a través de la racionalidad formal tiene su parte positiva, pero tiene también una parte negativa, y es la rigidez. ¿Cómo conseguimos maximizar la eficiencia? A través del proceso de racionalización, pero también a través de un proceso que convierte nuestra actuación en algo prefijado, en algo rígido(la cadena de montaje de un coche es rígida, aunque sea eficiente).

El procedimiento administrativo puede ser eficiente, pero es rígido. Durante un cierto tiempo sólo se priorizaba en que la racionalidad formal generaba eficiencia. A partir de los años 80 preocupa mucho que esta racionalidad formal genera rigidez. Y esta es una de las primeras demandas de transformación de la administración pública tradicional. En en segundo lugar, el mismo argumento :el proceso de despersonalización genera algo positivo, que son garantías de igualdad, pero también genera un proceso que podemos llamar de deshumanización en trato a los ciudadanos Es verdad que al no ponerle nombre a las personas, los estamos tratando a todos igual, pero también es cierto que tratándolos como un número propiciamos esa deshumanización a la que nos hemos referido. Y es partir de los años 70, 80, que una buena parte de la población ya lo acepta: cuando se trata con la administración pública no se que quiere ser tratado simplemente como un número, sino que se reconozcan mis especificidades, mis preocupaciones, que sepa quién soy, que mire a los ojos, y de esta manera se podrá atender de forma personal a las demandas. Lo relevante es que la administración pública tradicional no es que sea buena o mala, es que responde a un momento, tiene unos objetivos, y tiene su parte negativa y su parte positiva (la parte positiva es ques eficiente e igualitaria, la parte negativa es que que es rígida y es deshumanizadora) Esas dos características empiezan, a partir de la década de los setenta y ochenta las que dan lugar al segundo paradigma: Nueva Gestión Pública.